本报记者 赵鹏璞 郭义伟

  破难题，用奇兵。为解决安全生产执法难问题，自2020年11月以来，河南省首次开展全域大规模异地督导执法检查。这不仅是该省推动安全生产专项整治三年行动的重要举措，也是开展应急管理综合行政执法改革的一次探索。

  应急管理综合行政执法改革是应急管理改革的重要内容。2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发文件，要求应急管理执法体制调整后，安全生产执法工作只能加强不能削弱，上级应急管理部门应加强跨区域执法的组织协调。

  “异地督导执法检查，正是基于这一要求采取的新举措。”河南省应急管理厅党委书记张昕说。

  难题 不会执法不敢执法

  开展此次行动的目的是什么？

  正视基层执法参差不齐的现状，解决基层部分执法人员不会执法、不敢执法的问题，促进执法质量全面提升。

  有一个数据值得关注，在此次行动开始前，河南省有33个县存在安全生产执法零处罚。河南省多名基层安全生产执法人员都曾向记者表示过，在执法中常常会受到阻碍，特别是当地招商引资项目或“种子企业”，发现问题要想顶格处罚，难、难、难！“哪家企业还能没点人情关系？”一名安全生产领域专家的话更是一针见血。

  针对这些现象，河南省决定改变执法模式，打破各地执法队伍与执法对象的固定“组合”，开展异地督导执法检查。“异地”二字是其中的精髓。该省按照规模相当、工业结构相近的原则，采取一个省辖市分包另一个省辖市的方式，交叉执法。

  这一行动得到了河南省委、省政府的大力支持。在这次行动开始之前，河南省安委会曾于2020年10月派出18个明察暗访组，对各市县展开明察暗访。河南省委书记王国生、省长尹弘带队暗访。王国生提出要增强风险意识，把安全发展理念树得更牢，要坚持问题导向，把漏洞查得更细。明察暗访告一段落后，尹弘再次对“各地各有关部门落实安全生产监管责任”“狠抓隐患整改清零”“持续推动重点领域安全整治”等工作提出明确要求。

  基于上述背景，河南省安委办向省政府建议，开展异地督导执法检查。河南省政府同意由省安委办牵头，以应急管理系统为主、其他部门配合的方式，在全省范围内大规模开展安全生产异地督导执法检查行动。

  河南省有17个省辖市和1个济源示范区。此次行动组成18个组，由这18个地区的应急管理局局长担任组长，抽调相应业务骨干和专家组成工作组，副局长担任副组长带队常驻分包地市。河南省应急管理厅为每组各派出一名分包领导和联络员，协调相关事宜。为统一行动，规范执法，河南省应急管理厅为这次行动专门制定了两本“红宝书”：一本是工作方案，明确了督导检查内容、时间安排、开展方式、工作要求；另外一本是工作手册，明确123项执法检查事项，涵盖具体检查内容、检查方式和处罚依据。

  根据方案，本次行动分为三个阶段，第一阶段是2020年11月上旬至12月15日，重点对县市区政府和相关部门开展督导检查，对重点企业开展执法检查；第二阶段是12月15日至12月20日，由组长单位牵头组织力量对异地督导检查的省辖市政府及有关部门开展检查；第三阶段是12月20日至12月30日，对第一和第二阶段异地督导执法检查发现的问题和隐患整改情况逐一核查。检查的内容聚焦“四个突出”，即突出督导各地政府推进专项整治三年行动情况、突出检查各地企业双重预防体系建设应用情况、突出督导检查安全生产执法工作开展情况、突出执法检查重点生产经营单位安全生产工作。

  “这既是对我们整体工作的一个全面体检，也是一个很好的发现问题、互学互鉴、交流提升的机会。”在接受了济源示范区的异地执法，又开展了对漯河市的异地执法行动后，鹤壁市应急管理局党委书记、局长王关明这样评价。

  奇兵 异地执法“三位一体”

  “我们上次走了之后，你们有没有组织员工重新辨识风险？”2020年12月24日，位于鹤壁市经济技术开发区的河南仕佳光子科技股份有限公司，济源检查组成员、济源示范区应急管理局工贸科科长张善军问企业相关负责人。

  “组织了。上次你们讲解完后，我们的标准更明确了，员工在辨识风险时也更清楚了。”该企业总经理赵鹏答。

  这已经是异地督导执法检查的第三阶段，异地检查组对第一阶段查出的问题进行“回头看”。在12月3日第一次对该企业进行检查时，济源检查组发现，该企业对风险等级划分不完整，要求其重新辨识、判定风险等级。这正是此次异地督导执法检查的重点内容之一，即对企业双重预防体系建设情况进行检查。

  赵鹏所说的“讲解”，指的是在第一轮检查结束后的总结会上，异地检查组对发现的问题进行统一汇总讲解，这也是此次行动的要求——“执法即普法”。

  此次行动还要求采取“三位一体”执法模式，即检查流程为“启动会、现场执法检查、总结会”，检查时要求“企业主要负责人、安全管理人员、岗位操作员工全过程在场”，检查组成员包括“执法人员和专家”。济源检查组从当地企业抽调专家进组。在第一轮检查时，鹤壁接受检查的企业都留了专家们的电话，到第三轮前来复查时，济源检查组的专家已经接到20多个来自鹤壁企业的电话，请教具体隐患如何整改。

  与此同时，鹤壁市对漯河市开展了异地督导执法检查。在第二轮对省辖市政府及有关部门开展检查时，鹤壁市以安委办牵头，抽调应急管理、住建、城管、交通、消防等部门业务骨干及专家17人，成立4个检查小组，对漯河市5个政府部门及其分管行业的13家企业进行了督导检查。

  济源、鹤壁、漯河，人口和经济体量在河南省内来看，都相对较小，因此检查人员也不多。一些体量较大的地市检查人员、检查对象都相对较多。

  比如，郑州赴南阳异地督导执法检查共成立14个检查组，13个负责县区、1个负责市本级，共抽调郑州178名业务骨干和专家参与异地督导，累计检查南阳所辖县市区75家政府部门和263家生产经营单位。

  洛阳赴郑州异地督导执法检查成立了12个县区、10个重点行业督导检查小组，还成立了1个督导帮带组，每天帮带1至2个前一天检查工作成效不明显的小组，确保“不拖后腿”。

  配合 属地办案线上同步

  异地检查组查完怎么办？

  河南采取“异地执法、属地办案”的方式，由属地执法部门出具法律文书，监督整改，并在检查当天上传至河南省应急管理综合业务系统，后续整改、销号全过程透明可视。

  例如，2020年11月24日，焦作检查组在对安阳开展异地督导检查时，在中国石化销售股份有限公司河南中原石油分公司汤阴储备库有限公司，发现其存在“未建立作业活动清单和设备设施清单”等6项基础管理问题和“油气回收站缺少可燃气体检测报警仪”等7项现场管理问题，在现场登记的“异地执法检查记录表”上，不仅有来自焦作的检查人员签字，也有安阳市汤阴县应急管理局执法人员的签字。

  焦作市修武县应急管理局危化科科长王建兵是来到安阳市汤阴县进行异地督导检查的人员之一。“每到一家，我们都和当地执法人员、企业三方共同确认问题，如有异议，当场逐条解释。”王建兵说。在汤阴油库的检查记录表上，就有他的名字。随后，由汤阴县执法人员出具整改指令，并上传至系统。

  为推动此次异地督导执法检查，河南省应急管理厅在综合业务系统里增设“异地督导执法检查管理”模块，全面实施线上执法，对各异地检查组的检查方案、现场检查记录等进行信息化管理，确保严格规范执法。

  在这个系统上，可以清楚地看到每项隐患的来龙去脉。例如，由平顶山市石龙区应急管理局上传的安全生产行政执法文书中可以看到，2020年12月22日，到石龙区开展异地督导检查的南阳市方城县应急管理局在检查平顶山市鑫兴商砼有限公司时发现，该公司存在配电室门口、搅拌楼、料棚无安全警示标志等问题，由石龙区应急管理局作出“责令限期改正，处人民币壹万壹仟元罚款”的行政处罚。

  针对此次行动，河南省安委办还建立了“日报告周讲评”制度，定期进行视频调度，总结先进经验，分析存在问题。

  例如，在2020年12月3日的视频调度会上，安阳、洛阳、平顶山、郑州4个检查组作了典型发言，南阳到平顶山督导检查时邀请驻局纪检监察组随队监督的做法受到了肯定。

  影响 力除“顽疾”效果显著

  异地检查、交叉执法，并不是一个“前无古人”的做法。比如，焦作市就从2017年开始组织县区互查，促使县区间互相学习、比帮赶超。“但全省这样大规模开展还是头一次，真不容易。”焦作市应急管理局副局长韩寿山说，他是焦作检查组副组长，已带队到安阳开展了三个阶段的异地督导。

  这次“不容易”的活动取得了显著成效。截至2020年12月31日，各组累计检查企业2207家，立案715起，停业停产停建128家，罚款1659.6万元，比属地执法立案率、处罚率环比分别提高30.11%、39.19%，全面消除零处罚县。2020年12月25日，河南省应急管理厅对异地督导执法检查中发现的重大隐患进行曝光公示。

  更有意义的是一些“看不见”的成效。比如，执法队伍的建设，这也是深化应急管理综合行政执法改革的重要任务之一。

  在河南省应急管理厅制定的工作手册中，为执法人员列出企业落实安全生产主体责任检查要点、双重预防体系建设异地督导执法内容和依据、三年行动开展以来发现的突出问题和重大隐患清单，以及非煤矿山、危险化学品、钢铁、粉尘涉爆、铝加工、工贸企业有限空间作业等行业领域检查要点，并在行动开始前进行全系统视频培训，倒逼执法人员业务能力的提升。

  “这次异地检查给了执法人员一个交流探讨法律条文的机会。”到鹤壁督导检查的济源示范区应急管理局副局长杜华汉说。

  “我们学到了很多别的地方的好做法。”到安阳市汤阴县督导检查的焦作市修武县应急管理局副局长王新国说，在和汤阴县应急管理局交流过程中，他们发现汤阴县应急管理局的安全生产宣传教育工作上有很多可借鉴的地方。

  “平时和外地市外县交流的机会很少，这次提供了一个很好的机会。”汤阴县应急管理局党委书记、局长刘现洪也表示，学到了修武县应急管理局的一些经验。

  此次行动也得到了企业的认可。洛阳市检查组在郑州督导期间，东风日产有限公司郑州分公司、好想你枣业有限公司、河南花花牛乳业集团股份有限公司等企业负责人纷纷表示，平时遇到的各种检查不少，但“像这样异地检查、当地下文书，还这么严格的执法，不多见”。汤阴油库党支部书记刘海江也说：“通过执法人员的检查、讲解，我们对安全生产政策法规有了更深的了解，对三年行动也有了更深的认识。”

  异地执法行动还激发了各地应急管理部门的工作积极性。在这次行动中，各地把异地督导执法检查与本地正在开展的安全生产专项整治三年行动相结合，借力除“顽疾”，推动三年行动深入开展。

  2020年12月24日，济源检查组在鹤壁检查时，遇到了河南省发改委二级巡视员李迎带队的安全生产明察暗访组。这是河南在2020年开展的第二轮安委会成员单位明察暗访。李迎认为，异地督导检查执法的方式很好，能够和明察暗访工作相结合，共同督促各地安全责任落实。

  2021年元旦期间，异地督导执法检查仍在继续，其成果将会作为河南省安委会对各省辖市、示范区开展年终安全生产考核的重要参考依据。“力争通过本次专项行动，大力提升全省安全生产工作水平。”河南省应急管理厅厅长吴忠华说。